在國(guó)務(wù)院增發(fā)1萬億元國(guó)債之前，10月份地方完成了1萬億元特殊再融資債券發(fā)行，以緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一財(cái)經(jīng)根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，整個(gè)10月份將共有24個(gè)省份累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券（下稱特殊債）約10102億元，這筆錢用于償還地方存量債務(wù)。這也被市場(chǎng)普遍認(rèn)為是用于償還政府負(fù)有責(zé)任的隱性債務(wù)，從而延長(zhǎng)債務(wù)期限，降低利息負(fù)擔(dān)，達(dá)到緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。這也是不久前中央一攬子化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。
那么為何再次發(fā)行特殊債？此次發(fā)債有何亮點(diǎn)？它將起到什么效果？
萬億特殊債再啟動(dòng)
事實(shí)上早在2020至2022年，地方陸續(xù)發(fā)行了約1.1萬億元特殊債。一般再融資債券都是用于償還到期的政府債券本金，以緩解地方償債壓力。但特殊債的特殊之處，在于償還的是政府存量債務(wù)。
“2020年開始部分省份發(fā)行再融資債券用途改為‘償還政府存量債務(wù)’，開啟了再融資債券化解政府隱性債務(wù)，被市場(chǎng)稱為特殊再融資債券。而像近期內(nèi)蒙古稱發(fā)行特殊再融資債券用于償還拖欠企業(yè)賬款，就是政府隱性債務(wù)的一種。”粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)。
所謂隱性債務(wù)，指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。而舉債主體往往是地方政府融資平臺(tái)公司（也被稱為“城投”）。
盡管目前隱性風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，但在近些年經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下，隱性債務(wù)化解面臨不少挑戰(zhàn)。今年以來一些地方城投流動(dòng)性緊張，償債面臨較大壓力，一些地方更是直言靠自身難以化債，這引起市場(chǎng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
在這一背景下，為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，7月份中央提出制定實(shí)施一攬子化債方案。隨后財(cái)政部開啟新一輪建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，地方積極申報(bào)以獲得此次萬億級(jí)特殊債額度。
10月9日，內(nèi)蒙古成為全國(guó)今年首個(gè)公開發(fā)行特殊債省份，時(shí)隔一年多再次拉開了特殊債發(fā)行序幕，此后地方密集發(fā)債。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，截至10月31日，總計(jì)有24個(gè)省份合計(jì)發(fā)行特殊債10431億元。此后還將有部分特殊債在11月及之后發(fā)行。
中證鵬元高級(jí)研發(fā)董事袁荃荃認(rèn)為，特殊再融資債規(guī)模有限但運(yùn)用很方便，本質(zhì)上是以省級(jí)政府信用為背書去舉借長(zhǎng)期低息資金以償還低層級(jí)政府的高成本隱性債務(wù)。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域而言，爭(zhēng)取更多特殊債發(fā)行額度去置換隱性債務(wù)確實(shí)能在短期內(nèi)改善政府信用，并對(duì)當(dāng)?shù)爻峭豆镜娜谫Y形成較大利好。
發(fā)行速度快，側(cè)重債務(wù)負(fù)擔(dān)重省份
僅僅在10月份的23天里，24個(gè)省份就完成了超1萬億元特殊債發(fā)行。
羅志恒認(rèn)為，過去三年的兩輪特殊債發(fā)行規(guī)模分別約為6278億元和5042億元，發(fā)行歷時(shí)分別約10個(gè)月和9個(gè)月。與前兩輪相比，今年10月啟動(dòng)新一輪特殊債發(fā)行規(guī)模更大，節(jié)奏更快。
此次特殊債最終有多大規(guī)模，仍有待觀察后兩個(gè)月發(fā)行情況。截至目前地方披露的特殊債發(fā)行規(guī)模約10431億元。此前市場(chǎng)普遍認(rèn)為將超過10000億元，可能在15000億元左右。
而之所以發(fā)行節(jié)奏快，跟不久前國(guó)務(wù)院決定在四季度增發(fā)萬億元國(guó)債相關(guān)。
天風(fēng)證券首席固定收益分析師孫彬彬分析稱，特殊債發(fā)行快，核心是利率債供給，要與增發(fā)國(guó)債錯(cuò)峰發(fā)行，而非近期總發(fā)行規(guī)模超預(yù)期?？紤]到增發(fā)國(guó)債，年內(nèi)國(guó)債還有約1.4萬億凈融資需求。此外，特殊再融資債預(yù)計(jì)還將繼續(xù)發(fā)行，如果按照年內(nèi)還將發(fā)行3000億估算，11-12月利率債凈供給規(guī)模將達(dá)到1.7萬億。
根據(jù)目前披露的發(fā)債省份，羅志恒認(rèn)為，此次特殊債額度分配明顯向債務(wù)負(fù)擔(dān)重的省份傾斜。
從目前24個(gè)省份披露的特殊債額度來看，云南、內(nèi)蒙古、遼寧（含大連）三地獲得特殊債額度超千億，位居前三。貴州、重慶、吉林、湖南、廣西額度超600億元，規(guī)?？壳啊：邶埥猿?00億元，其他省份低于300億元。這些省份總體來說債務(wù)余額在限額之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)可控。
根據(jù)官方文件，云南總體來看債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，調(diào)整政府債務(wù)率（注：債務(wù)余額/綜合財(cái)力）達(dá)到約258%。內(nèi)蒙古政府債務(wù)規(guī)模較大，局部風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，隱性債務(wù)化解難度加大，總體看內(nèi)蒙古政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。遼寧總體債務(wù)規(guī)模較大，基層財(cái)政收支矛盾較為突出，債務(wù)還本付息等剛性支出壓力較大。
貴州也公開表示，當(dāng)?shù)貍鶆?wù)總體規(guī)模較大，部分地方防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)艱巨。2022年底貴州省調(diào)整政府債務(wù)率約258%，跟云南相近。重慶近些年財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)償還等支出持續(xù)上升。吉林總體債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，政府債務(wù)償還等剛性支出持續(xù)增加，部分市縣財(cái)政資金緊張。湖南債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，財(cái)政收支矛盾突出，償債壓力較大。
緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
隨著萬億級(jí)特殊債完成發(fā)行，短期內(nèi)緩釋了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一些地方發(fā)行特殊債后，將特殊債資金用于償還隱性債務(wù)，比如拖欠企業(yè)賬款。有投資人告訴第一財(cái)經(jīng)，最近地方政府已經(jīng)召集他們，商討具體償還欠款事項(xiàng)。
“此次發(fā)行特殊再融資債券有利于推動(dòng)隱性債務(wù)化解工作，同時(shí)解決企業(yè)面臨的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)‘三角債’的解決，避免企業(yè)因應(yīng)收賬款收不回來引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。”羅志恒說。
隨著這一輪特殊再融資債券發(fā)行，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期之下，利好城投債。一些地方城投債發(fā)行票面利率出現(xiàn)明顯下降，有些地方城投打算提前償債。
當(dāng)然，針對(duì)龐大的隱性債務(wù)，萬億級(jí)特殊債顯然只是一攬子化債方案的措施之一。地方可以統(tǒng)籌財(cái)政收入、盤活存量財(cái)政資金、資產(chǎn)資源、相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入等去償債。
另外，近期中國(guó)人民銀行明確表示，在部委和地方兩個(gè)層面建立金融支持化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作小組，制定化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系列文件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則，與重點(diǎn)地區(qū)融資平臺(tái)平等協(xié)商，依法合規(guī)、分類施策化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)正積極參與化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
袁荃荃表示，實(shí)踐中，銀行更容易接受對(duì)本行存量到期債務(wù)進(jìn)行置換或重組，而缺乏動(dòng)力去承接他行或其他渠道（如信托、融資租賃、發(fā)債）的債務(wù)，這一點(diǎn)在商業(yè)銀行上體現(xiàn)得尤為明顯，政策行因特殊的功能定位則會(huì)相對(duì)較多地在化債中承擔(dān)重要角色。
羅志恒認(rèn)為，特殊再融資債券化債只是短期緩解壓力的辦法，但從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，必須通過體制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)改革抑制隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、舉債能力和事權(quán)確定各地區(qū)舉債額度，發(fā)揮出舉債額度的正向激勵(lì)作用。并通過體制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)改革，在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的同時(shí)，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，解決無限責(zé)任政府職能過大、支出責(zé)任過大的問題，這才能從根本上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
