10月30日至31日召開的中央金融工作會議，對地方債問題作出了新的部署。會議強調(diào)，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。
與過去提法相比，這次對地方債問題的解決思路上升到了長效機制建設(shè)，這是根治之策。地方債問題異常復(fù)雜，如果沒有一套長效機制，可能會出現(xiàn)一邊化解債務(wù)風(fēng)險，一邊又新增債務(wù)風(fēng)險的問題。
近些年，建立地方債風(fēng)險防范長效機制方面，中國在不斷探索。
2015年施行的新預(yù)算法，打開了地方政府舉債“前門”，允許31個省級政府、5個計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)行地方政府債券。為了防范風(fēng)險，中央對地方債采取限額管理，為地方舉債設(shè)立“天花板”，各地債務(wù)余額不得突破限額。
打開地方舉債“前門”的同時，國家還要求堵住違規(guī)舉債“后門”，尤其是剝離政府融資平臺公司的政府融資職能。不過由于前些年隱性債務(wù)規(guī)模快速增長，“后門”難以真正堵住。
2017年之后，中央通過強化監(jiān)管問責(zé)，地方政府隱性債務(wù)增長勢頭才逐步得到遏制，存量隱性債務(wù)減少了三分之一，風(fēng)險緩釋可控。
但近些年隨著經(jīng)濟增長放緩，尤其是受疫情沖擊，疊加大規(guī)模減稅降費、土地市場低迷等，地方財政收支矛盾明顯加大，盡管地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但一些市縣債務(wù)負擔(dān)較重，還本付息壓力較大，債務(wù)風(fēng)險較高，一些地方政府投融資平臺公司出現(xiàn)流動性危機，引起了市場擔(dān)憂。
為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，今年中央提出實施一攬子化債方案。10月份24個省份已經(jīng)發(fā)行了超1萬億元特殊再融資債券，用于償還政府存量債務(wù)，這也被認為用于償還政府負有償還責(zé)任的隱性債務(wù)，實現(xiàn)展期降息，緩釋債務(wù)風(fēng)險。金融機構(gòu)也在積極參與化債。
短期緩釋地方債風(fēng)險固然十分重要，但更為關(guān)鍵的是建立一套能夠兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險的地方債管理機制，而這涉及方方面面的改革，難度不小，也不可能一蹴而就。
從宏觀層面來看，地方舉債是為了做事，這就關(guān)系到地方政府職責(zé)的界定。
首先，要厘清政府與市場的邊界，能夠由市場解決的問題，要防止政府大包大攬、靠舉債去解決。
其次，中國有五級政府，一級政府一級財政，進一步厘清政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系，同步推進收入改革，實現(xiàn)各級政府權(quán)責(zé)錢相匹配，是防止地方違規(guī)舉債形成隱性債務(wù)的一大關(guān)鍵。
基層“小馬拉大車”，在財力不足下違規(guī)舉債，是隱性債務(wù)形成的一大原因。為了解決基層財力保障問題，減少違規(guī)舉債動機，近些年從中央到省市都在推進財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，推動收入劃分調(diào)整，完善轉(zhuǎn)移支付制度。
當(dāng)前中央政府債務(wù)顯著低于地方政府債務(wù)，從國際比較來看，中央債務(wù)率也遠低于主要國家，這使得中央舉債空間比較大，而地方政府債務(wù)率已經(jīng)在120%警戒線附近，再考慮龐大的隱性債務(wù)，舉債空間相對較小。
在這一背景下，中央金融工作會議提出優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。這也是不少專家學(xué)者呼吁的，未來中央更多地加杠桿，將資金轉(zhuǎn)給地方使用，以相應(yīng)減輕地方債務(wù)負擔(dān)。近期增發(fā)1萬億元特別國債，也是同樣的邏輯。
再次，由于地方舉債額度并非根據(jù)市場機制自主調(diào)節(jié)，而是由上到下采取額度分配，這就關(guān)系到如何確定最優(yōu)地方舉債規(guī)模、如何做到分配最優(yōu)化。這并非易事，可能需要轉(zhuǎn)換思路才能解決。比如在條件成熟的情況下，逐步將舉債權(quán)下放至符合條件的市縣，讓市場來約束地方舉債。
最后，一些地方官員為了政績，違規(guī)舉債上馬項目，也是隱性債務(wù)增長的一大原因。而一些金融機構(gòu)抱有政府兜底幻想，主動提供融資，對隱性債務(wù)起到了推波助瀾作用。因此，端正政績觀，強化問責(zé)是遏制隱性債務(wù)增長的重要舉措。目前中央已經(jīng)建立地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任機制。
從微觀層面來說，一個地方為何舉債、借多少錢、資金投向哪里、如何管理來使得債務(wù)資金效應(yīng)最大化，都是未來每個地方需要思考的問題。
中央金融工作會議提出“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制”，給各地舉債的重點指明了方向，那就是要更加注重債務(wù)資金對地方高質(zhì)量發(fā)展的使用效益，而非簡單爭取舉債額度。
今年國務(wù)院明確提出防止一邊化債一邊新增，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機制逐步建立，有利于真正實現(xiàn)這一目標，從而確保債務(wù)可持續(xù)，推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
（作者系第一財經(jīng)記者）
